Resumo: O presente estudo propõe analisar as principais semelhanças e diferenças existentes entre o regime jurídico previsto no Decreto-Lei nº 5.452/43 - Consolidação das Leis do Trabalho (conhecido como regime celetista) e o regime jurídico específico dos servidores públicos da União previsto na Lei nº 8.112/90, que instituiu o Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União.
A pesquisa ora realizada busca sistematizar e comparar os direitos dos trabalhadores submetidos aos diferentes regimes de trabalho: celetista e estatutário, perquirindo as principais características de cada um, de forma a permitir um entendimento mais claro sobre as semelhanças e diferenças entre esses dois regimes jurídicos de trabalho.
O estudo desenvolvido, ao se debruçar sobre regras disciplinadoras de direitos de trabalhadores de um modo geral, será pautado nas leis, doutrinas e jurisprudência relacionadas ao tema objeto de análise.
Analisando-se ambos os diplomas normativos à luz da Constituição da República, buscar-se-á, ao final do estudo, responder a seguinte indagação: há equivalência entre os direitos trabalhistas assegurados aos empregados regidos pela CLT e as garantias previstas em lei para os servidores públicos civis da União?
Palavras-chave: Regimes jurídico de trabalho. Estatutário. Celetista. Semelhanças. Diferenças.
1. INTRODUÇÃO
1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Há muito se discute acerca dos regimes jurídicos de trabalho a que são submetidos os diferentes tipos de trabalhadores. A pesquisa ora desenvolvida terá por foco os dois regimes jurídicos de trabalho que mais regulam atividades profissionais. De um lado o regramento trazido pelo Decreto-Lei nº 5.452/43 - Consolidação das Leis do Trabalho (conhecido como regime celetista), de outro a normatização estabelecida com o advento da Lei nº 8.112/90, que instituiu o Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União (chamado de regime estatutário).
Inicialmente, importa saber que a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT remonta a década de 1940, tendo sido sancionada em 1º de maio de 1943 pelo então presidente Getúlio Vargas, durante o período do Estado Novo. O objetivo da CLT foi o de unificar toda a legislação trabalhista existente no país em um único documento.
A CLT, ao unificar a legislação trabalhista pátria, disciplinou regramentos e normatizações aplicáveis às relações individuais e coletivas de trabalho, conforme expressamente disposto em seu Art. 1º: "Esta Consolidação estatui as normas que regulam as relações individuais e coletivas de trabalho, nela previstas."
Com isso o Decreto-Lei nº 5.452/43 passou a disciplinar, como regra geral, as relações de trabalho desenvolvidas por empregado e empregador, situação que perdura até os dias atuais.
Paralelamente a instituição da CLT, existia, também à época do governo de Getúlio Vargas, a preocupação com o tratamento dispensado aos funcionários públicos civis da União, remontando a 1939 o marco da introdução do regime estatutário na Administração Pública brasileira.
Após diversos regramentos normativos e disciplinas constitucionais acerca da vida funcional dos servidores públicos civis federais, a Constituição da República de 1988 iniciou um novo paradigma normativo com a exigência do chamado regime jurídico único, o qual objetivou disciplinar de maneira única e padronizada as relações entre os servidores públicos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional da União.
Tendo em vista que cada diploma normativo institui regras próprias para seus destinatários, faz-se necessário conhecer os conceitos de empregado e de servidor público estatutário.Em 11 de dezembro de 1990 foi instituída a Lei nº 8.112, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Tal regramento normativo atualmente consiste no regime jurídico único exigido pela Constituição da República. A Lei nº 8.112/90 é conhecida como o Estatuto dos servidores públicos civis da União.
1.2 EMPREGADO E SERVIDOR PÚBLICO: CONCEITO E CARACTERÍSTICAS
Em primeiro lugar, impende observar que o conceito de empregado está previsto no próprio texto legal. O Art. 3º da CLT traz de forma expressa em seu texto que: "considera-se empregado toda pessoa física que prestar serviços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário."
De acordo com Alice Monteiro de Barros (2013) do texto do Art. 3º da CLT se extraem os pressupostos do conceito de empregado, que podem ser resumidos em: pessoalidade, não eventualidade, salário e subordinação jurídica. De acordo com a autora, nesse ponto acompanhada pela doutrina pacífica acerca do assunto, tais pressupostos deverão coexistir, de modo que a falta de um deles implica a exclusão do trabalhador do conceito de empregado.
Sendo assim, há que se analisar um a um os pressupostos jurídicos (também chamados requisitos) para a caracterização do trabalhador como empregado e consequentemente sua regulação pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
O primeiro pressuposto caracterizador da relação de emprego a ser verificado é a pessoalidade. Segundo a autora supracitada tal pressuposto: "exige que o empregado execute suas atividades pessoalmente, sem se fazer substituir, a não ser em caráter esporádico, com a aquiescência do empregador." (BARROS, 2013, p. 207).
Analisando o pressuposto da pessoalidade Saad (2013, p. 60, grifos do autor) leciona que:
[...] Ao afirmar que o empregado há de ser sempre uma pessoa física, a lei quer que fique bem claro não ser possível o estabelecimento de um vínculo empregatício entre uma pessoa jurídica e o empregador. [...] O contrato de trabalho é "intuitu personae" no que se refere ao empregado."
O segundo pressuposto a ser destacado é o da não eventualidade, que é entendido como a necessidade de a prestação de serviços ter natureza não eventual, isto é, os serviços prestados pelo empregado devem ser necessários ao desenvolvimento da atividade normal do empregador.
Nesse ponto Saad (2013, p. 60, grifos do autor) esclarece que: "Só adquire o "status" jurídico de empregado quem presta serviços contínuos que respondam a uma necessidade permanente da empresa, tendo em vista os fins econômicos que persegue.".
O terceiro pressuposto para a caracterização de um trabalhador como empregado strito sensu é a presença de salário - esse pressuposto também é conhecido como onerosidade. De acordo com Barros (2013, p. 209, grifo do autor): "Outro pressuposto do conceito de empregado é o salário, visto como a contraprestação devida e paga diretamente pelo empregador ao empregado em virtude do contrato de trabalho [...]".
Nos dizeres de Saad (2013, p. 61):
Outro elemento definidor da relação de emprego é o salário. Deixa ela de existir quando e onde uma pessoa presta serviços a outra, embora sob sua dependência, sem exigir a contraprestação que é o salário. O trabalho gratuito não gera a relação de emprego.
O quarto pressuposto é a subordinação jurídica (também chamado de dependência jurídica). A subordinação jurídica pode ser entendida como aquela situação na qual o empregado, por força do pacto laboral, se obriga, perante o empregador, a cumprir as obrigações previamente ajustadas.
Analisado, em grossas linhas, o conceito de empregado, com suas principais características, passemos a análise do conceito de servidor público.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 642):
Servidores públicos são todos os agentes que, exercendo com caráter de permanência uma função pública em decorrência de relação de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica.
Em que pese a clareza solar da definição de servidor público acima apresentada, insta registrar que não há unanimidade doutrinária acerca da abrangência da expressão "servidor público".
Parte da doutrina inclui no conceito de servidor público os empregados pertencentes aos quadros das empresas públicas e sociedades de economia mista, empresas estatais integrantes da Administração Pública Indireta. Nesse ponto Carvalho Filho (2010), seguido por grande parte da doutrina, se manifesta no sentido de não considerar tais empregados servidores públicos, dentre outros fundamentos por disposição expressa da Constituição da República, que, em seu Art. 173, § 1º, estabelece que as empresas públicas e sociedades de economia mista devem sujeitar-se às regras de direito privado quanto as obrigações trabalhistas.
Dentre as características que delineiam o perfil da categoria dos servidores públicos Carvalho Filho (2010) destaca as seguintes: a profissionalidade, no sentido de que os servidores públicos exercem efetivamente uma atividade profissional ao desempenhar uma função pública, tal característica identifica os servidores públicos como uma categoria especifica de trabalhadores. A definitividade, que significa o caráter de permanência existente no desempenho das atribuições do servidor público, sendo assim, apenas de forma excepcional existiram funções de caráter temporário. A terceira característica corresponde a existência de uma relação jurídica de trabalho entre o exercente do cargo público (servidor público) e a entidade beneficiária da prestação dos serviços (pessoas federativas e entidades da Administração Pública direta e indireta).
Cabe, ainda, uma diferenciação acerca das espécies de servidores públicos. Tomando-se a expressão servidores públicos em seu sentido amplo. De acordo com classificação proposta por Carvalho Filho (2010) os servidores públicos podem ser divididos em: servidores públicos estatutários, servidores públicos trabalhistas e servidores públicos temporários.
Na definição do autor (2010, p. 646, grifos do autor): "Servidores públicos estatutários são aqueles cuja relação jurídica de trabalho é disciplinada por diplomas legais específicos, denominados estatutos."
Os servidores públicos trabalhistas (ou celetistas), também comumente denominados empregados públicos, são aqueles que possuem a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT como norma jurídica disciplinadora de suas relações de trabalho, e não um estatuto próprio. Com a ressalva de que uma das partes desta relação de trabalho possui uma situação especial no ordenamento jurídico, o empregador, que nesse caso é o Poder Público.
De acordo com o professor Carvalho Filho (2010), os servidores públicos temporários, em verdade, compõem um agrupamento especial dentro da categoria geral dos servidores públicos. Isso porque a previsão normativa da contratação temporária de servidores está prevista no Texto Constitucional (CRFB/88, Art. 37, IX) de forma excepcional e nos casos expressamente previstos em lei.
Tendo em mente os conceitos e as características dos empregados e dos servidores públicos, sujeitos das relações jurídicas de trabalho. Importante se faz a análise dos regimes jurídicos funcionais a eles aplicados.
2. REGIMES JURÍDICOS FUNCIONAIS
Carvalho Filho (2010, p. 647) ensina que: "Regime jurídico, como se sabe, é o conjunto de regras de direito que regulam determinada relação jurídica [...]".
No regime jurídico é que residem os direitos e os deveres de seus destinatários. Para os servidores públicos o regime jurídico a ser aplicado é o regime estatutário; enquanto que para os empregados o regime jurídico estabelecido é o Decreto-Lei nº 5.452/43 (Consolidação das Leis do Trabalho - CLT).
2.1 REGIME ESTATUTÁRIO
De acordo com o texto em vigor da Constituição da República (CRFB/88, Art. 39):
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
Com uma análise superficial do texto da norma constitucional acima transcrita é de se constatar que cada ente político integrante da estrutura federativa (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) instituirá regime jurídico único e próprio para regular suas relações com seus servidores.
Esse regime jurídico único é o estatuto. Na definição de Carvalho Filho (2010, p. 647): "Regime estatutário é o conjunto de regras que regulam a relação jurídica funcional entre o servidor público estatutário e o Estado. Esse conjunto normativo [...] se encontra no estatuto funcional da pessoa federativa.".
Essas regras disciplinadoras da relação jurídica entre o ente federativo e seus respectivos servidores deverão se fazer presentes por meio de uma lei. Sobre esse aspecto, Barros (2013, p. 420) leciona que:
A situação estatutária, como revelam os administrativistas, não pressupõe ajuste entre as partes de condições de serviço e remuneração. Ao contrário, é o poder público que estabelece, unilateralmente, em leis e regulamentos, as condições de exercício das funções públicas.
Ao tratar sobre o regime estatutário, Carvalho Filho (2010) ressalta a existência de duas características próprias desse regime.
A primeira delas é pluralidade normativa, haja vista que não há um único estatuto funcional, são múltiplos os estatutos funcionais existentes. Sobre essa característica Carvalho Filho (2010, p. 648) complementa:
Cada pessoa da federação [...] precisa ter a sua lei estatutária para que possa identificar a disciplina da relação jurídica funcional entre as partes. Há, pois, estatutos funcionais federal, estaduais, distrital e municipais, cada um deles autônomo em relação aos demais, porquanto a autonomia dessas pessoas federativas implica, necessariamente, o poder de organizar seus serviços e seus servidores.
A outra característica verificável no regime estatutário é a ausência de vínculo contratual entre as partes, isto é, não há relação contratual entre o servidor público estatutário e o Poder Público. Em razão da ausência da natureza contratual no regime estatutário a doutrina pátria define o vínculo entre o servidor público estatutário e a pessoa federativa como um vínculo jurídico-administrativo.
Outro aspecto importante a ser observado é a competência para o julgamento de eventuais conflitos envolvendo os servidores públicos e a entidade pública a que se vinculam funcionalmente.
Acerca dessa competência, o Art. 114, I da Constituição da República, dispositivo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, declara expressamente que a Justiça do Trabalho é a competente para processar e julgar as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta dos entes federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Uma interpretação literal do dispositivo acima mencionado indicaria que estariam abrangidas pela competência material da Justiça do Trabalho, não somente as relações de trabalho geradas por meio de contratos de emprego, como também as oriundas de vínculo estatutário.
Todavia, como bem lembra Barros (2013, p. 420):
[...] em 27 de janeiro de 2005, o Min. Nelson Jobim concedeu liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3395/6-DF, para suspender qualquer interpretação ao referido inciso I, do art. 114 da Constituição, que inclua na competência da Justiça do Trabalho as causas entre o Poder Público e seus servidores a ele vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico administrativo.
É de se ressaltar, entretanto, que a Justiça do Trabalho é competente para processar e julgar as causas que envolvam os servidores públicos celetistas (também conhecidos como empregados públicos), uma vez que, conforme visto, estes possuem vínculo de natureza contratual com a entidade estatal, aplicando-se a eles o regramento jurídico previsto na Consolidação das Leis do Trabalho.
Face a incompetência da Justiça do Trabalho para o julgamento das causas envolvendo os servidores públicos estatutários e as respectivas entidades públicas, os litígios entre o Poder Público e seus respectivos servidores estatutários serão de competência da Justiça comum. Justiça comum Federal, quando a questão envolva servidores públicos federais; Justiça comum Estadual, em se tratando de servidores públicos estaduais e municipais.
2.2 REGIME CELETISTA
O regime jurídico celetista - previsto na Consolidação das Leis do Trabalho (Decreto-Lei nº 5.452/43) - é aquele aplicável genericamente às relações jurídicas trabalhistas entre empregadores e empregados, aí incluídos os empregados públicos (ou servidores públicos celetistas).
De acordo com Carvalho Filho (2010) o regime celetista também possui características próprias, que se antagonizam com as do regime estatutário.
Inicialmente, o regime celetista se caracteriza pela unicidade normativa, vez que a Consolidação das Leis do Trabalho concentra a integralidade das normas reguladoras das relações trabalhistas por ela regidas.
Outra característica se refere a natureza da relação jurídica entre empregado e empregador. Essa relação é marcadamente contratual, diversamente do que ocorre com o regime estatutário, conforme visto acima.
As peculiaridades existentes nas definições de empregados (regidos pela CLT) e servidores públicos estatutários (regidos por estatutos) já demonstram algumas diferenças estruturais em relação a essas categorias de trabalhadores. Todavia, há que se explorar de per si os direitos inerentes a cada categoria, os pontos nos quais se assemelham e as situações nas quais se distinguem.
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